中国能源改革的关键:最大阻碍是价格大幅上涨

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2018-07-11 18:58:28

  在煤炭价格上涨、市场煤价格大幅高于计划煤价格的时期,煤电供需矛盾最为突出。2002年,重点合同煤仅有9000万吨成交,约相当于电煤总量的三分之一。

  过去几十年,中国能源行业的首要发展目标是支持经济快速增长和满足能源需求。在经济快速发展阶段,能源的主要矛盾是供给能力不足,能源行业重在规模扩张。随着中国经济增长进入新常态,能源供需已由不足转为相对过剩,能源行业发展也转为注重环境治理和提高能源效率。伴随着能源发展目标的变换,能源行业为提高效率的市场化改革在不断加强。

  2014年6月,中央财经领导小组第六次会议指出,推动能源革命,打通能源发展快车道。坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制。进一步明确了能源改革的基本原则和思路。

  2015年10月国务院发布了《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(下称《意见》)。文件明确指出“价格机制是市场机制的核心,市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键”。《意见》强调“加快推进能源价格市场化”,按照“管住中间、放开两头”总体思路,推进电力、天然气等能源价格改革,促进市场主体多元化竞争,稳妥处理和逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性。

  《意见》涉及能源价格改革,也提出了能源体制改革。中国能源体制改革与能源价格改革是一个相互依赖和支持的过程。“放开两头、管住中间”既是能源体制改革的基本思路,同时也与价格改革相关,所以能源体制改革基本上与价格改革同行。“管住中间”是针对能源的自然垄断,“放开两头”可以为民营资本提供投资机会,促进市场主体多元化竞争环境是能源价格由市场决定的基本条件,因此也需要体制改革支持价格机制改革。

  能源体制改革和能源价格市场化改革密切相关,相互促进,既有改革的复杂性,也受宏观经济的影响,因此是一个复杂的渐进过程。从上世纪80年代开始,中国的能源改革已走过了30多年。

  煤炭和电力市场改革

  煤炭是中国最主要的能源品种,目前占一次能源消费的62%,约一半的煤炭消费用于发电。由于分别处在一个产业链的上下游,煤炭市场化改革和电力市场化改革之间有着密切联系。二者的市场化改革都始于1985年前后。

  1985年对于统配煤矿实行投入产出承包制度。当时国内煤炭市场基本呈现出供大于求的状态。该时期的煤炭价格包括计划价、指导价和议价三种类型。在当时情况下,燃煤电厂的计划指标被称为“计划煤”。在煤炭订货会上,重点煤炭企业跟电厂签订的供煤合同中的煤炭被称为“重点合同煤”;其他直接采购的煤炭为“市场煤”。从历史数据来看,除部分年份外(1999年、2000年),1990年后市场煤价格均高于重点合同煤,两者相差最高时可达到每吨400元。

  在特定的历史时期,煤炭价格双轨制对支持经济发展发挥了重要作用,缓解了煤炭企业的财务困难,增加了生产积极性。但其运行过程中也出现了一些问题,重点合同煤炭价格和市场煤价格的大幅背离,使得煤炭供需难以靠市场实现均衡。而且管制下的计划煤炭价格也不利于发挥市场在资源配置中的作用。

  随着煤炭价格走高和下游行业价格逐步放开,煤炭实行市场化定价的压力逐年增加。1994年政府开始放开煤炭价格,但由于电价受到政府管制,煤电矛盾日益突出。通常表现为当煤价走高时,电价无法及时调整,电力企业无法承担高企的煤炭价格,而煤炭企业也不愿低价向电力企业供煤。1996年政府再次对电煤实行指导价,以缓解当时的煤电供应矛盾。除了市场煤和重点合同煤的差价导致煤炭企业缺乏动力履行合约,当时煤炭运输能力严重缺乏,也是煤电矛盾突出的另一个重要方面。由于铁路运力受限,即使有重点煤供货合同,没有运力指标,合同依然难以得到有效履行。

  在煤炭价格上涨、市场煤价格大幅高于计划煤价格的时期,煤电供需矛盾最为突出。2002年,重点合同煤仅有9000万吨成交,约相当于电煤总量的三分之一。政府实行的电煤价格管制带来了一系列行业问题。计划煤和市场煤价格的差距催生了寻租行为。为了解决电煤供应的尴尬状况,政府逐步推出了煤电联动机制。

  煤炭价格的市场化改革从1993年逐步拉开帷幕,国务院于2012年颁布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》,标志着双轨制终结和煤炭价格市场化基本形成。煤炭价格双轨制的终结和煤电联动政策的实施对于理顺煤炭价格、逐渐形成以市场为基础的资源配置方式,以及还原煤炭的商品属性等方面,具有重要意义。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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